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[정책뉴스]“대상자의 필요에 맞게, 협력은 보다 긴밀하게” 선도사업 지자체의 변화가 지역사회 통합돌봄 이끈다!

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admin
작성일
2019-12-11 13:04
조회
277

“대상자의 필요에 맞게, 협력은 보다 긴밀하게” 선도사업 지자체의 변화가 지역사회 통합돌봄 이끈다!


- 「지역사회 통합돌봄 비전 공유대회」 개최 (12.12~13) -


□ 보건복지부(장관 박능후)는 제주특별자치도(지사 원희룡), 국민건강보험공단(이사장 김용익)과 함께 12월 12일(목)과 13일(금) 양일간 제주특별자치도 서귀포시 해비치호텔앤리조트에서「지역사회 통합돌봄 비전 공유대회」를 개최한다고 밝혔다.
     * (공동 주최) 보건복지부, 제주특별자치도 (주관) 국민건강보험공단, 
  12.12일 14시 행사 시작, 12.13일 13시 종료 [붙임1 참조]
    ** (지역사회 통합돌봄) 노인, 장애인 등이 평소 살던 곳에서 살아갈 수 있도록 주거‧보건의료‧요양‧돌봄 등을 통합적으로 제공하는 혁신적 사회서비스 정책

 ○ 보건복지부 박능후 장관, 원희룡 제주특별자치도 지사, 김용익 국민건강보험공단 이사장을 비롯하여 16개 선도사업 지방자치단체 공무원, 관련 전문가 등 약 300명이 행사에 참석한다.
○ 이 행사는 ‘지역사회 통합돌봄 선도사업*(이하 ’선도사업‘)’ 실시 후 약 6개월 간의 추진 현황과 진전을 진단하고 현장의 경험과 추진 사례를 공유함으로써 지역사회의 정책 역량을 높이고 통합돌봄 비전을 확산하기 위해 기획되었다
    * (1차) 광주 서구, 김해시, 대구 남구, 부천시, 전주시, 제주시, 천안시, 화성시    (2차) 남양주시, 부산 북구, 부산 부산진구, 서귀포시, 순천시, 안산시, 진천군, 청양군

□ 첫날인 12일(목)에는 선도사업 지방자치단체(이하 ‘지자체’)와 국민건강보험공단 지사(지역연계협력팀)에서 선도사업 추진 사례 9건과 현장에서 발굴한 제도개선 제안 과제* 9건을 발표․공유한다. [붙임3 사례 참조]
     * (예시) 영구임대주택 대상자 확대와 집수리 후 원상복구 요건 완화 필요성, 장기요양보험의 방문보건서비스(방문간호, 방문재활) 활성화 필요성 등이 제안됨

 ○ 이어서 국민건강보험공단 정책연구원 소속 정현진 실장이 선도사업 운영 현황을 모니터링한 결과를 발표하고, 빅데이터를 활용한 건강관리모형 실증사업의 의의와 과제에 대해 분당서울대학교병원 이혜진 교수가 발표하고 내년도 추진방향을 모색한다.

□ 초고령사회를 맞아 지역의 실정에 맞는 다양한 통합돌봄의 모델을 발굴․검증하려는 목적으로 16개 지자체에서 2년간 ‘지역사회 통합돌봄 선도사업’을 실시 중이다.
 ○ 이번 행사를 계기로 보건복지부가 전반적 추진상황을 확인하고 연구자들이 지역의 세부 사업과 업무 방식에 대하여 참여자 심층 면접 조사 등을 통해 중간 점검하였으며, 그 구체적인 내용은 다음과 같다.
▪ 지자체의 선도사업 추진기반, 서비스 연계와 프로그램 운영 현황 분석 (복지부)
▪ 데이터를 활용하여 선도사업 대상자를 찾고 건강 등을 지원하는 통합돌봄 모형에 대한 중간 분석 결과 (분당서울대학교 병원 이혜진 교수)
▪ 선도사업 운영에 대한 질적 연구를 통한 중간 모니터링 결과 (국민건강보험공단 정책연구원 정현진 실장)

1. 선도사업 추진기반 구축
 ○ (경과) 1차 선도사업 참여 지자체는 6월부터 3개월간 추진체계를 준비하여 9월 중순부터 본격적으로 사업을 추진 중이며,
   - 2차 참여 지자체는 추가경정예산 확정 후 10월부터 대상자 발굴에 돌입하였다.
 ○ (추진체계) 16개 모든 선도사업 지자체에서 전담부서(15개 시군구 본청, 화성시 보건소)를 설치하고 인력을 배치하였다(평균 인력 3.7명).
   - 지자체 당 평균 23개(총 368개소)의 통합돌봄창구를 설치하여 대상자에 대한 통합돌봄서비스 정보제공, 상담, 욕구사정을 담당하고 있다.
 ▪ 읍면동 주민센터, 보건소, 복지관 등에 통합돌봄창구 설치․운영 중
   * (인력구성) 복지직 61%, 보건․간호직 19%, 사례관리사 13%, 행정직 7%
   - 특히, 전주시(8월), 김해시(10월) 등 일부 지자체는 자체적으로 통합돌봄 조례를 제정하여 사업 추진기반을 확보하였다.
 ○ (민․관 협력) 지자체별로 주거, 보건, 복지 등 다양한 민간기관과 협약을 체결하여 자원을 확충하고 상담단(컨설팅단)을 운영 중이다.
 ▪16개 지자체에서 총 508개 민간기관과 협약 체결 (지자체별 평균 32개)
 ○ (교육 실시) 통합돌봄 필요성과 추진 방향에 대해 지자체 별로 담당 공무원, 서비스 제공자를 대상으로 교육과 홍보를 실시하였다.
     * 16개 지자체가 총 556회 교육과정 운영, 15,590명이 참여(지자체당 35회)

2. 대상자 발굴과 서비스 연계
(* 11.22일 기준, 지자체 행정보고) 

< 그림 붙임 참조 >
 ○ (대상자 발굴) 9월부터 약 2개월 간 16개 지자체에서 총 9,559명을 발굴하여(1차 지자체 7,096명, 2차 지자체 2,463명) 초기 상담을 하였다.
   - 이 중 노인은 5,635명, 장애인은 3,867명*, 정신질환자는 57명이다.
     * 대구 남구는 올해 중 중증 장애인 전부(3,382명)에 대하여 전수조사 추진 중
   - 발굴 경로는 지자체 발굴 7,899명(83%), 공단 빅데이터* 843명(9%), 대상자 직접 신청 444명(5%), 병원 연계 88명(1.0%)로 나타났다.
     * 8월부터 건보공단 빅데이터(건강보험+장기요양보험+건강검진 자료)를 활용한 대상자 발굴 지원(집중형 건강관리 모형 실증사업)
< 그림 붙임 참조 >
 ○ (지원계획 수립․서비스 연계) 초기상담 후 통합돌봄이 필요하다고 판단된 4,869명(50.9%)에게 욕구사정(needs assessment)을 실시하고 이를 토대로 통합돌봄계획을 수립하여 서비스를 연계․제공하였다.
   - (성별․연령) 노인 중 여성이 약 69%, 연령대는 80세 이상(32%) > 70~75세(27%) > 75세~79세(23%) 순이었으며, 장애인은 70세 이상이 39%로 가장 많았으며, 여성의 비율은 48%로 나타났다.
   - (가구 특성) 독거 51.5%, 자녀 등과 함께 거주 24.1%, 노인 부부 가구 17.5%, 기타 6.9%로 초기 대상이 독거노인에 집중되는 경향이 나타났다.
 ○ (지역케어회의*) 대상자의 사례관리와 서비스 연계가 읍면동 또는 시군구 지역케어회의를 통해 논의된 경우는 3,174명이며 복합적 욕구 등으로 인해 2회 이상 논의된 대상자는 1,169명이었다.
     * 지역사회에서 사례와 사람을 중심으로 민관이 협력하여 서비스를 연계, 통합 제공하기 위한 회의기구로 지자체가 지역 여건에 맞춰 자율적으로 운영
   - 한편, 16개 지자체에서 복지(539개), 보건의료(195개), 주거(91개) 분야 총 932개(지역별 평균 58개)의 다양한 민·관기관이 회의에 참여하였고 평균 131회의 회의를 진행하였다.
 ○ (연계․제공 서비스) 욕구와 필요에 따라 연계된 서비스 분야는 ❶일상생활 지원 4,384(40.7%), ❷건강‧의료 2,762건(25.7%), ❸주거 1,996건(18.5%), ❹돌봄‧요양 816건(7.6%) 순으로 인당 평균 2.1개의 프로그램과 2.7건의 자원이 연계되었다.
< 그림 붙임 참조 >
   - 노인은 일상생활 지원(45.6%), 장애인과 정신질환자는 주거(26.7%)와 건강ㆍ의료자원(26.9%)에 대한 욕구가 가장 많이 표출되었다.

3. 선도사업 프로그램 운영
□ 지자체별 평균 23개의 연계 또는 직접 제공 프로그램을 운영하며, 분야별로는 보건의료 10개*, 복지 5.6개, 주거 3.8개, 돌봄 1.6개 순이다.
     * 건강보험과 의료급여를 재원으로 하는 다양한 시범사업을 포함       (예: 요양병원 입원환자 퇴원지원, 재가의료급여 시범사업, 일차의료 만성질환관리 시범사업 등)
 ㅇ (의료) 왕진, 복약지도 등 방문형 보건의료 프로그램은 14개 지자체에서 평균 3개 직역군이 참여하여 39개 프로그램을 운영 중이다.
   - 특히, 광주서구, 천안시, 김해시에서는 의사, 한의사, 약사, 간호사, 물리치료사 등 모든 보건의료 직역군이 선도사업에 참여하고 있다.
 ㅇ (주거 지원) 주거환경 개선이 필요한 1,650 가구에 대해 올해 중 집수리를 실시할 예정이다.
   - 다수 지자체에서 기존의 공공임대주택을 활용하거나 신축을 하여 무주택 퇴원자(퇴소자) 등을 대상으로 ‘케어안심주택’ 공급을 추진 중이다.
     * (추진 사례) △부산진구 공유주택 25호 신축 (20억원, 행안부 균형발전특별회계예산), △전주 LH 협조로 평화동 영구임대아파트에 50호의 케어안심주택 확보
 ㅇ (돌봄․일상생활 지원) 각 지자체가 지역 특성을 고려하여 기존 제도에서 적절한 지원이 어려운 이동, 식사, 안심서비스 등의 프로그램을 구성하여 제공 중이다.
   - ‘돌봄 택시’를 활용한 의료기관 등으로의 이동 지원(8개 지자체), 맞춤형 식사 지원(13개 지자체), 인공지능 스피커, 사물인터넷 등 첨단 돌봄기술을 활용한 안심 확인서비스(7개 지자체)를 준비하여 제공하고 있다.

4. 빅데이터를 활용한 선도사업 대상자 발굴·건강관리모형
□ 선도사업 참여 지자체에서는 국민건강보험공단의 빅데이터를 활용하여 건강 위험군을 발굴하고 건강 등 통합적인 돌봄관리를 하는 ‘건강관리모형 실증사업’을 9월부터 추진하고 있다.
    * 집중형 건강관리 모형 개발 협의체 위원(분당서울대학교 이혜진 교수) 분석 
    * 공단에서 건강보험(의료이용 내용 등), 건강검진결과 및 장기요양자료를 종합적으로 활용하여 대상자 발굴 후 동의를 얻은 대상자 명단을 지자체에 제공
 ㅇ 이는 통합돌봄 선도사업에서 현행 보건의료체계에서 적절한 서비스를 충분하게 이용하지 못한 사람*을 찾고 지역 특성에 맞게 선제적으로 적절한 건강, 요양, 돌봄 서비스를 제공하는 모형이다.
    * (예시) ▵ 최근 입원이력이 없는 3개 이상의 만성질환 보유자, ▵ 요양병원 입원과 시설 입소, 재가 생활을 반복하는 사람 등
 ㅇ 9월부터 대상자 동의 과정을 거쳐 11월 말까지 2개월 동안 5개 지자체(광주 서구, 김해시, 대구 남구, 부천시, 천안시)에서 540명이 사업 참여에 동의하여, 이 중 235명*에게 평균 2.1개 서비스를 연계하였다.
    * 추후 서비스 필요, 욕구와 자원의 불일치, 설명 부족 등 사유로 미연계된 경우 제외
   - 70대 노인이 주요 대상자이며, 의료와 일상생활 지원이 주로 제공되었다.

□ 사업 수행 기간이 2개월에 불과하여 분석의 한계는 존재하나, 현재까지 다음과 같은 시사점이 도출되었다.
 ㅇ 빅데이터를 활용함으로써 대상자를 일일이 찾는 과정의 행정력을 절감하고 지역사회가 서비스 연계와 제공에 더욱 집중할 수 있도록 하는 기반을 조성하였다.
   - 의료․돌봄의 문제를 명확한 데이터로 과학적으로 확인하고 필요한 서비스를 제공한다는 점에서 발굴과 평가 과정의 간소화가 가능하다.
 ㅇ 또한, 소득이 아닌 건강 상태와 돌봄 필요도 관점에서 대상자를 발굴하여 지역 내 보편적 복지로의 접근 필요성을 환기하였다.
   - 대상자를 건강, 복지, 돌봄 등의 복잡한 문제를 동시에 지닌 주체로 바라보고 이에 대해 종합적으로 접근해야 할 필요성을 인식하게 된 점이 단기간에 이루어낸 의미 있는 변화로 평가된다.
 ㅇ 다만, 아직 사업 초기로 대상자 수가 많지 않고 효과성 분석을 위해서는 보다 장기적인 평가가 필요하다는 점이 제시되었으며,
   - 대상자 동의를 구하고 정보제공 절차를 원활히 하기 위한 제도적 근거 마련과 사업에 대한 교육과 인식개선이 필요한 것으로 평가되었다.
ㅇ 또한, 건강과 돌봄 영역의 복합적 욕구 사정이 어렵고 개별 사업마다 중복적인 욕구 사정이 이루어지는 문제 등이 확인되었다.    
   - 간호직과 사회복지직이 합동으로 초기 사정을 하는 등 통합적인 접근을 위한 절차 마련이 필요한 것으로 제시되었다.
 * ”행정직이나 사회복지직 단독으로 면담하고, 보건소에 다시 의뢰하려니 너무 늘어져요... vs. 간호직과 사회복지직이 함께 나가니 업무가 훨씬 빨라졌어요”

□ 보건복지부는 협력적 업무구조와 인식 개선이 필요하다는 위 분석결과를 반영하여 내년에는 통합욕구사정 도구와 서비스 지침(가이드라인)을 시범적용하고 담당자 교육도 강화해 나갈 계획이다.

5. 선도사업 운영과정과 효과에 대한 연구진의 점검(모니터링) 내용
□ 한편, 보건복지부는 올해 4월부터 4개년(’19~’22)에 걸쳐 선도사업 운영과정을 점검(모니터링)하고 통합돌봄 정책의 효과성과 주요 작용 요인을 분석하는 연구를 실시하고 있다.
 ㅇ 국민건강보험공단 정책연구원이 공모를 통해 선정되어 지자체별 연구기관과 협업 하에 공통연구와 지역 단위 분석을 실시 중이다.
 ㅇ 사업 초기에는 ▵욕구 중심의 서비스 구성과 협업관계 구축 여부 등 업무방식의 변화 여부를 중점적으로 살피고, 이후 ▵대상자의 독립적 삶의 질 향상, ▵조기 대응을 통한 중증상태로의 이전 예방, ▵지역공동체 형성 등의 효과를 본격적으로 분석할 예정이다.
< 그림 붙임 참조 >
     * ’20년 6월(시행 1년) 1차 결과와 ’20~’21년말에 연도별 결과를 발표 예정, 국민건강보험공단 빅데이터를 연계하여 대상자 자료를 장기 코호트로 구축
 ㅇ 선도사업으로 인한 지역의 변화와 개선사항을 심층 분석하기 위하여 담당 공무원, 민관 전문가 등을 대상으로 집단 심층면접(Focus Group Interview)을 실시하였다.
     * 지자체의 추천을 받아 선도사업 8개 지역 총 158명에 대해 실시(’18.11월)

□ 그 결과, 단기간의 변화를 분석하였다는 한계는 있으나 사업 인식, 업무 방식, 서비스 연계 등에 관한 의미 있는 의견들이 포착되었다.
 ㅇ (사업인식) 사업 참여자 등을 중심으로 긍정적 인식이 확산되고 있으나, 시군구 본청․돌봄창구․제공자 그룹 사이에 간극이 존재하는 것으로 분석되었다.
 * (서비스 제공자) “대상자가 필요하다고 말한 서비스를 제공할 수 있으니 제공하는 입장에서도 좋아...”
 ㅇ (업무방식) 하향식 업무방식 → 쌍방향, 상향식 업무추진이 시도되며, 개별적 접근 → 보건과 복지 분야의 통합적 접근(team approach)으로의 변화와 함께 주체 간 역할을 명확히 할 필요성도 제시되었다.
* (지자체 담당자) “이 업무를 하면서 처음으로 보건 분야 담당자와 일을 해보는 거고 도시재생, 주거 담당자와도 쌍방향으로 업무를 하는 거잖아요… 일반적인 관계와 달리 양방향으로 업무 흐름이 된다는 느낌이 있거든요”
ㅇ (서비스 연계) 지역케어회의 운영 등으로 통합적 사례관리를 위한 논의구조는 형성되었으나, 보건의료 직역 등 다양한 구성원이 참여하지 못하는 경우 실제 문제 해결에 한계가 있었다.
   - 보건소와의 연계는 활성화 단계이나 보건의료 관련 직역의 참여 부족으로 실제 보건의료서비스와의 연계와 협력이 어려운 점 등이 제시되었다.
 * “의료나 물리치료사, 작업치료사, 간호사 인력이 세팅이 잘 되어야 실제 어르신들이 개선되는 효과가 있는 것인데 그 부분이 어렵고…”
 ㅇ (대상자 측면) 지역주민과 장애인들이 느끼는 지자체에 대한 문턱이 낮아지고 가족의 만족도가 향상되었다.
 * “장애인 분들이 관(官)이나 그런 분들을 높게 생각했다면 이번 (사업을) 계기로 낮아진 것이 있고요”

□ 이를 종합하여 선도사업에 대한 인식을 개선하며 저변을 넓혀나갈 필요성, 지역의 사업을 지속 점검하면서 계획을 재조정해 나가는 주체의 역할, 단편적인 서비스 제공 중심이 아닌 목표 중심의 사례관리 방식으로 전환이 필요하다는 점 등이 제시되었다.

□ 첫날의 지자체와 연구기관의 발표에 이어서, 이튿날인 13일(금)에는 ‘지역사회 통합돌봄, 비전을 말하다’라는 주제로 지역의 경험과 변화에 대해 자유롭게 토의하는 이야기공연(토크콘서트)을 개최한다.
     * (패널: 9명) 박능후 보건복지부 장관, 원희룡 제주도지사, 김용익 국민건강보험공단 이사장, 홍선미 한신대 교수, 이창곤 한겨레연구원장, 서은숙 부산 부산진구청장, 서대석 광주 서구청장, 장덕천 부천시장, 서철모 화성시장
 ○ 보건복지부 박능후 장관은 “대상자를 중심에 두고 적극적인  민․관 협력이 이루어질 때 공급자 관점의 돌봄을 탈피할 수 있음을 강조”하였다.
 ○ 이후 그간 지역사회 통합돌봄 계획 수립과 선도사업의 본격적인 추진을 위해 노력한 14명(담당 공무원 5명, 지역 전문가 4명, 유관기관 전문가 등 5명)과 16개 지자체에 보건복지부 장관 표창을 수여한다.

□ 보건복지부는 이번 행사를 계기로 짧은 사업기간에도 유의미한 연구결과와 현장 의견이 제시되었으므로 이를 반영하여 내년에는 다양한 경로로 더 많은 사람들이 통합돌봄 대상이 될 수 있도록 노력할 계획이다.
 ○ 특히, 고위험군(예: 75세 도래자)에 대한 예방적 방문서비스로 선제적 지원, 통합적인 욕구 사정도구 적용, 전문인력 양성 등을 추진한다.

□ 토크콘서트 행사에 참석한 보건복지부 박능후 장관은 이날 “통합돌봄 선도사업을 기획하는 과정에서 지역사회가 스스로 통합돌봄을 이끄는 주체임을 인식하고 협력을 추구하게 되었다는 점에서 의미가 크다”고 참석자들을 격려하였다.
 ○ 또한 “지역 주민과 전문가, 담당 공무원이 지역주민의 삶의 질을 높이고 포용적 복지를 실현하는 핵심 주체이므로 긍지와 자부심을 가져줄 것을 당부한다”고 전했다.

 ○ 아울러 “내년에는 선도사업을 내실화하는 한편 법적․제도적 기반 마련이 필요하다는 현장의 건의사항을 수렴하여 ‘(가칭) 지역사회 통합돌봄 기본법’ 마련을 적극적으로 추진하겠다”고 밝혔다.
< 붙임 > 1. 지역사회 통합돌봄 비전 공유대회 행사개요
                 2. 지역사회 통합돌봄 정책 추진경과
                 3. 지역사회 통합돌봄 선도사업 주요 추진 사례

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